公私合伙模式的類型

公私合伙(Public-Private Partnership)制度下的多種模式，提供了公私部門間不同風險分配模式。公部門雖然十分注重考慮經濟利益及風險移轉*大化，選擇表面上風險轉移*大化的公私合伙模式，但*終仍可能因私部門難以承擔風險，而使風險仍回到公部門。

我們首先對公部門不同風險承擔比例的公私合伙模式選項進行探討。依據(jù)歐盟執(zhí)委會(EU Commission)在2003年出版報告的分類，公私合伙依公部門責任由高至低依序可分為以下三類：

一、傳統(tǒng)采購(可以轉移公部門的設計興建風險)。此模式下的所有權仍由公部門所有，且設計、興建的責任都在公部門，在此模式下的私人參與包括服務契約、營運管理契約、租賃等三種形式。

二、BOT (可以轉移公部門的營運、設計、興建風險)。政府擁有風電廠所有權并且出資，有時民間亦會出資。

三、私人出資。運用私人資金，并轉移公部門的設計、興建、營運風險，或者，由私人擁有營運權及所有權，再或者，由公部門部分或全部出售股權或資產)。

不過，公私合伙制度模式并不嚴格，例如，BOT在歐盟的定義中為公部門所有、公部門融資，但許多由私人融資的公私合伙模式亦被視為BOT。

臺灣海上風電鼓勵政策下的公私合伙模式

依據(jù)臺灣的可再生能源發(fā)展條例規(guī)定，再生能源由再生能源發(fā)展基金支付補貼，政府則向非可再生能源發(fā)電商，依其發(fā)電量收取一定比例基金，支付再生能源躉購電力，此外，臺灣的海上風電發(fā)展方案中還加入了50%的建置成本先期融資(后續(xù)由收購電價中扣回)機制，這類似無息貸款等融資協(xié)助。

上述非可再生能源發(fā)電商會將支付可再生能源發(fā)電的成本，并轉嫁至一般消費者。我們可以將臺灣可再生能源發(fā)展條例中所形成的補貼機制，模擬為向一般消費者收取購買可再生能源的費用。由此角度看，在臺灣的海上風電獎助體制下的私人投資，有些類似私人出資的BOO(Build-Own-Operate)模式。但從另一角度看，由于臺灣的電力公司屬公營事業(yè)，電費的調漲往往充滿政治爭議，因此臺電公司實際上難以將購買可再生能源的成本轉嫁給消費者，使得可再生能源的購買形同政府補貼購買而非消費者負擔。就此而言，又類似第三類的私人出資大類下的DBFO模式，英國的公私合伙模式PFI(Private Finance Initiative)模式與此類似，即由英國政府向廠商購買公共服務，而非向消費者收費。

簡言之，不論臺灣現(xiàn)行海上風電的獎助機制可由不同的角度被視為BOO或DBFO模式，其公部門所承擔風險均比傳統(tǒng)采購模式及BOT模式低。而澎湖縣政府發(fā)起的“澎湖能源科技公司”公私合營各持有股份模式下，公部門所承擔的風險又較DBFO(或PFI)及BOT模式更高。重要的是，澎湖縣政府選擇了公私合營中較高公部門風險的公私合伙模式，應清楚理解澎湖縣政府及地方居民投資人所承擔的風險，并清楚評估風險，告知投資人、議會及縣民相關風險，否則難免在未預期風險產生時產生爭議。

澎湖風電公私合營案例分析

澎湖地區(qū)擁有豐富的風能資源，澎湖縣政府認為風能帶來的經濟效益理應由地方居民優(yōu)先分享。但由于臺灣尚未有居民優(yōu)先投資權的相關法律規(guī)范，無論由公營的臺電公司或者采公私合伙的BOT模式，在臺灣現(xiàn)行法制環(huán)境下，均無法通過收取權利金或地方政府向廠商開征能源稅等方式，讓地方居民分享海上風電的經濟利益。因此，澎湖縣政府主動發(fā)起成立了能源科技公司。

澎湖能源科技公司的主要股東分為四類：澎湖縣政府、風電場地主及當?shù)匦^(qū)居民及鄉(xiāng)市公所、技術廠商、一般投資者(澎湖縣籍居民優(yōu)先)。澎湖能源科技公司定位為民營公司，政府機構合計持股不超過49%。該公司采取“先陸域、后海域”的發(fā)展策略，逐年開發(fā)澎湖陸域125兆瓦及鄰近海域200兆瓦的風電場。

澎湖縣政府在臺灣現(xiàn)行法制環(huán)境下欲借由**的風電營運模式來確保地方政府及地方居民經濟利益，這種創(chuàng)意與用心值得肯定。但此公私合營模式仍有許多值得探討之處：風險評估是否充足?是否在公私合伙模式建構中適當反應了價值鑲嵌?海上風電的發(fā)展對于澎湖的生態(tài)、文化遺址、人文是否有不利影響?是否具備充足的數(shù)據(jù)能據(jù)以適切評估?若無充分的數(shù)據(jù)與方法，所導致的風險是否適合澎湖此公私合營的風險分配模式?

也就是說，在澎湖能源科技公司這樣的公私合伙模式中，其政策目標的愿景，和其所納入的利益相關方，除了以經濟利益納入的土地所有者和風電場附近居民外，是否也應將非經濟利益的文化、生態(tài)等利益相關方群體一并納入?否則，日后將引發(fā)更多依循地方價值的爭議與風險，這值得進一步思考。

風險分配合理化與“公共價值鑲嵌”

依據(jù)歐盟馬斯垂克標準(Maastricht Criteria)，歐盟各國必須推行“財源多元化”政策，應運而生的公私合伙制度的核心為風險移轉，但風險移轉的原則為風險轉移合理化，而非*大化。在公私合伙制度中，并非政府將風險盡量移轉給私部門便是*佳的風險分配。事實上，以英國對于公私合伙的實踐顯示，公私合伙長期而言是否節(jié)省經費，是否真正轉移了風險，是相當具爭議的，因為許多參與公私合伙的私有企業(yè)即使破產后，其風險*終仍由公部門承擔，由公部門收拾爛攤子。因此，公私合伙模式的選擇應考慮公部門與私部門共同促進公共利益的“價值鑲嵌”層面，而非僅由利益取向去思考公部門的風險極小化，當政府要藉助私部門力量來發(fā)展離岸風電的同時，也應肩負起公部門的責任，以降低私部門所承擔的風險。

歐盟報告指出：公私合伙制度可能的風險類型包括：(1)收入風險;(2)興建風險;(3)外匯風險(若資金來自海外);(4)管制/契約風險(法令不完備或雙方違約);(5)政治風險(政治風險評等會顯現(xiàn)在籌資成本上，公眾對于增收費的反對往往導致政治風險);(6)環(huán)境/考古風險;(7)潛在瑕疵風險;(8)公眾接受度風險;(9)永續(xù)性風險(須引入公眾監(jiān)督與參與);(10)隱性保護主義。這些風險都需要在公私合伙模式建構中充份地搜集資料，并加以評估，才能據(jù)以判斷適當風險的分配模式，反之許多公私合伙模式往往因為缺乏充分風險評估，導致過度樂觀的獲利預期，終致無以為繼。

此外，美國的Urban Land Institute在針對公私合伙制度的分析報告中指出：追求利潤的團體、政府、利益相關方、非營利機構是公私合伙制度的四個基礎，這四個主體之間在方案執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的充分溝通、共識凝聚，是確保公私合伙模式運作成功的要素。這四個主體，各有其優(yōu)勢，也各有其限制，唯有皆能充分參與并認同共同愿景，方能降低公眾接受度不足的風險，避免因行政權更替下的政策方向轉變所造成的風險。

風險分配的類型劃分，可幫助公私部門界定雙方所應承擔的風險，選擇合適的合伙模式，并避免公私競相規(guī)避風險，如此，公私合伙模式才更可能得以成功運作。